摘  要

未成年人一直都是每个国家繁荣昌盛的基石和未来的希望，其成长发展也都受到各方的关注和重视。保护和关爱未成年人不仅仅是每个家庭的责任与义务，国家与社会也同样需要参与到未成年人的监护。国家作为公权力主体的监护一直都是世界各国未成年人保护的一个重要内容，国家通过设置相应的机构对未成年人履行监护责任，承担的是补充责任。《未成年人保护法》中用家庭保护、学校保护、社会保护、网络保护、政府保护和司法保护这六个部分构建了以家庭监护为主、国家监护为辅的未成年人监护制度。但目前我国的未成年人监护制度只能保证未成年人有监护人，后续的相关权益却无法保证，当监护人侵犯了未成年人合法权益时，应对其违反义务承担相应后果。为了能让未成年人得到更好的保护，本文主要从问题提出、未成年人国家监护制度概述、法律责任、存在的问题以及问题的完善五个主要部分探讨未成年人国家监护制度中的法律责任。

关键词：未成年人;国家监护制度;法律责任

一、绪  论

（一）研究背景

近年来，未成年人保护问题日益受到社会的广泛关注。尤其是一系列涉及未成年人权益受损的案件频繁出现，如南通少女子宫切除案等，揭露了当前未成年人保护体系中存在的严重漏洞。这些事件不仅侵犯了未成年人的身体和心理健康，也暴露了国家监护责任不明确、监护机制不健全以及法律监督机制缺失的问题。随着社会的进步和法律意识的增强，对未成年人的保护已成为全社会的共同责任。然而，现实中的一些悲剧仍在提醒我们，未成年人保护法律体系亟需完善，特别是在国家监护制度的法律责任界定、监护机制的强化以及监督问责体系的建立方面。因此，研究未成年人国家监护制度中的法律责任，旨在为相关法律政策的制定和改革提供理论支撑和实践指导，进一步加强和完善我国的未成年人保护体系，保障未成年人的合法权益，促进其健康成长。

（二）研究目的

本研究旨在深入分析未成年人国家监护制度中存在的问题，特别是针对法律责任的界定和监督机制的缺陷，通过梳理相关案例，如南通少女子宫切除案等，揭示未成年人保护中的漏洞和不足。研究目的在于提出具体的改进建议，包括明确国家监护的法律责任、加强监护机制、完善未成年人保护法律体系，以及建立有效的监督和问责机制。通过这些措施，旨在为未成年人提供一个更加安全、健康的成长环境，保障他们的合法权益，同时促进国家监护制度的健全和完善，提高未成年人保护的效率和效果。

（三）研究方法

本研究采用文献研究法和理论联系实际法两种方法。通过文献研究法，系统地收集和分析现有的相关法律文献、案例报道以及学术研究，以获得对未成年人国家监护制度及其法律责任的深入理解。理论联系实际法则用于将理论知识与实际案例相结合，通过对具体案例的深入分析，识别并探讨未成年人国家监护中存在的问题及其原因，进一步提出改进建议。这种相结合的研究方法旨在确保研究成果既有理论深度，又具有实践指导价值，为完善我国未成年人保护法律体系提供科学依据和操作建议。

二、相关概述

（一）未成年人国家监护的概念界定

我国的法律框架中，对于国家监护的定义并未明确阐述。根据《民法典》，民政等公权力机构作为监护人，承担国家监护的直接职责。而在《未成年人保护法》中，对于国家监护分为临时和长期两种形式进行了规定，强调国家与家庭、学校、社会共同保护未成年人的权利，包括个人和财产权。从广义上讲，国家监护既包括对家庭监护的监督，也包括在家庭监护失效或不当时国家的直接介入。狭义上，国家监护专指国家的直接介入。

未成年人国家监护具体包括三方面内容：首先，国家监护机构在家庭监护失效时介入，作为最后的保障者，确保未成年人的权益不受侵害。其次，国家通过监管和审查家庭监护，预防和制止对未成年人权益的侵害，保护他们的个人及财产安全。最后，在担任监护人角色时，国家机构需以未成年人最大利益为原则，对损害未成年人权益的行为者追究法律责任。

（二）未成年人国家监护的立法现状

随着社会经济的快速进步和法治理念的不断更新，特别是随着《民法典》和《未成年人保护法》的颁布，标志着我国未成年人国家监护制度的持续深化与发展。我国已经建立了一个以家庭监护为核心，以监护干预和监督为辅助，国家监护作为最后保障的体系框架。这一制度不仅在国家层面得到了重视，而且在地方层面也受到广泛关注，其中，《民法典》和《未成年人保护法》的实施被视为未成年人国家监护进入加强阶段的重要标志，为制度提供了新的规范指引。

1.《民法典》的相关规定

作为我国重要的法律文件，《民法典》在其总则中对未成年人监护制度作了具体规定，反映了国家介入未成年人监护领域的立法意图。具体来说，《民法典》第三十一条和第三十二条规定了国家监护的主体及其介入的具体情况，明确在无人监护或缺乏合法监护资格者的情况下，监护职责可由民政部门或居民委员会、村民委员会等承担。

由此可见，《民法典》明确了我国未成年人国家监护的主体主要包括代表公权力民政部门及居民委员会、村民委员会等机构或组织，展现了法律对未成年人保护领域的细致关怀和规范要求。

2.《未成年人保护法》的相关规定

《未成年人保护法》是专门针对未成年人保护的综合性法规，为未成年人国家监护制度在我国确立了法律基础。该法律在关于政府保护的章节（第九十二条至第九十六条）中，明确了国家监护的类型及执行方式。具体包括民政部门在必要情况下对未成年人实施临时或长期监护的规定（第九十二条、第九十四条），以及监护实施方式，如委托亲属照护、家庭寄养、满足条件者收养、或将未成年人交给救助保护及儿童福利机构（第九十三条、第九十五条、第九十六条）。

3.其他相关规定

除《民法典》和《未成年人保护法》外，我国还出台了多项补充法规和地方性法规，以实现对未成年人权益的全面保护。例如，《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》强调建立健全未成年人救助保障体系，包括救助管理站和未成年人保护中心的建立。《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》着力于加强对留守儿童的关爱和保护。地方性法规如《北京市未成年人保护条例》和《贵州省未成年人保护条例》等，提出了针对未成年人保护的具体措施，包括成立未成年人保护委员会以及完善的救助保护机制，旨在为未成年人提供更加全面的保障和支持。

（三）未成年人国家监护制度遵循的原则

1.最有利于未成年人原则

根据《儿童权利公约》的精神，我国将“最大化儿童利益”原则转化为适合国情的“未成年人最佳利益原则”。这一原则强调在处理未成年人相关问题时，必须优先考虑未成年人的利益，并在多种利益冲突的情况下做出最有利于未成年人的决策。该原则不仅是出于立法习惯，更是基于对未成年人成长需求的考量。从《民法典》对监护和收养中最佳利益的强调，到《未成年人保护法》的具体规定，展现了我国法律体系对未成年人保护的重视与进步。在关键的成长阶段，未成年人应获得特定的保护措施，以其最佳利益为依据，尊重并倾听他们的意愿，在法律制度和司法实践中为他们提供全面和特别的保障，以支持他们的健康发展。

2.尊重未成年人真实意愿原则

《儿童权利宣言》确立了尊重儿童真实意愿为基本原则，视其为评估儿童最佳利益的关键。尽管未成年人的行为能力有限，不能完全独立行使民事权利，但他们作为独立的民事行为主体，其真实意愿应当得到充分的尊重和保护。《儿童权利公约》强调重视未成年人的观点，赋予他们表达个人意愿的权利。类似地，我国《未成年人保护法》和《民法典》也体现了尊重未成年人真实意愿的原则。鼓励未成年人独立表达意见，有利于他们培养独立思考和解决问题的能力。在实施国家监护时，应谨慎行使公权力，既不应无视未成年人的意愿，也不应仅凭其意愿作出可能损害其合法权益的决定。

三、未成年人国家监护制度中的法律责任分析

（一）未成年人国家监护制度中的法律责任主体

在全球范围内，对未成年人监护制度的更新和完善主要表现在国家层面的主导下，建立以地方政府为核心的监护体系，采取的监护形式多为家庭寄养和政府赞助的监护服务。在我国，未成年人的国家监护制度基于充分保障未成年人合法权利的原则建立。根据《未成年人保护法》，国家监护的责任主体涵盖中央到地方的各级政府机关，包括国务院、地方人民政府、民政部门、教育、卫生健康、文化及公安等部门。

1.主要法律责任主体

《民法典》第三十二条对监护人的顺序进行了调整，使民政部门在无人照顾的未成年人监护中，优先于社区组织。这一变化凸显了民政部门在国家监护体系中的中心地位。《未成年人保护法》则通过明确规定，强化了政府在未成年人监护中的角色，尤其是民政部门，在提供临时和长期监护方面扮演主要角色，反映了国家对于未成年人权益保护的高度重视。法律规定的这种机制不仅加强了对未成年人的保护，还为保护工作提供了法律基础，促进了一个更健全和稳定的监护环境的形成。此外，县级以上人民政府的未成年人保护协调机制，以及在基层组织设置专责人员，都是对民政部门在未成年人保护工作中职责的进一步明确，这对民政部门在处理未成年人保护事务时提供了重要的法律支持和指导，确立了国家在未成年人保护中的最终责任。

2.辅助法律责任主体

依据《未成年人保护法》，县级及以上的人民政府负责建立未成年人保护的协调机制，负责统筹、协调、督导及指导相关部门完成未成年人保护任务。具体工作由相关的内部机构或专门人员承担，乡镇政府和街道办事处则需要设立专门的未成年人保护工作站或指派专门人员负责。

3.协助法律责任主体

根据《未成年人保护法》的规定，如共青团、妇联、工会等社会组织和团体，应当配合政府及其相关部门、检察院、法院等机构，共同参与未成年人保护工作，确保未成年人的合法权益得到维护。

（二）未成年人国家监护制度中的法律责任类型

《民法典》等法律明确，如监护人（包括父母）对未成年人造成伤害，国家有权撤销其监护资格。然而，与自然人监护人相比，国家监护人作为一个抽象概念，实际监护需要通过专业机构执行。关于国家监护人未能履行职责或侵犯未成年人权益的责任承担，目前存在较大争议。对于国家监护人的责任，究竟应由委托的福利机构、具体工作人员还是国家本身承担，尚缺乏明确规定。这种不明确的法律责任可能导致侵害未成年人权益的行为得不到应有的惩处。同时，虽然立法将村委会、居委会纳入国家监护主体，但在实践中，这些基层自治组织很少被指定为国家监护人。国家监护制度虽已建立，但在具体的责任承担机制上仍显不足，如果不明确国家监护人的具体职责，制度的实施效果将大打折扣。

（三）未成年人国家监护制度中的法律责任承担

1.域外国家考察

首先，探索美国未成年人国家监护制度。美国非常重视人权保护，特别是儿童权利，因此建立了一系列特定制度来干预儿童监护问题。美国的监护制度经过多年发展，已形成成熟的机制，包括强制报告制度和TPR（Terminate Parental Rights，即终止父母监护权）制度。

美国的强制报告制度经历了从“调查响应”到“差别响应”的转变，目的是为了及时识别和应对儿童虐待或忽视的情况。此外，美国还设立了儿童福利机构和社区服务制度，专门的社工负责评估儿童面临的风险，并在发现问题时及时报告。若父母监护权被终止，社工有责任寻找合适的收养家庭，并进行后续跟踪，确保儿童能够顺利融入新家庭。

TPR规则是美国特有的，允许法院在父母不适合继续监护时，终止其监护权。这一规则是一种极端措施，旨在儿童福利无法通过其他方式保障时采取，与我国提供给监护人改正机会的做法不同。美国通过严格的程序和标准，确保此规则的实施既严谨又公正。

接着，考察英国的未成年人国家监护制度。英国作为一个英美法系国家，其监护制度与美国有所差异，体现在监护原则、立法、制度设计以及国家机构的职责上。

首先，英国的法律框架高度重视儿童福利。《英国儿童法》作为一项关键法律，全面规定了儿童的居住安排、家庭支持等事项，并在父母与儿童发生争议时提供了解决方案。儿童福利是英国法院处理儿童相关案件时的首要考量因素。例如，在处理父母离婚案件时，法院在选择监护人时会基于儿童的经济福利状况而非仅仅血缘关系。其次，英国通过《未成年人监护法》、《1989年儿童法》和《儿童抚养法》等法律，对未成年人国家监护制度进行了具体规定。特别是在《1989年儿童法》中，规定了在原监护人无法继续履行职责时，法院有权指定新的监护人。法院甚至可以在无申请情况下自行作出决定。此外，法律允许地方政府代表未成年人向法院提出诉讼，确保未成年人通过法律手段获得保护。

在制度设计方面，英国与美国不同，采用了非强制性报告系统。尽管没有明确规定强制报告的责任，英国政府通过长期的法律宣传，鼓励公民主动报告儿童虐待情况，并设立24小时儿童热线，接受报告并提供必要救助。英国还定期发布“联合保护儿童福利制度合作指南”，以提高儿童保护工作的效率。

在国家机构方面，英国建立了包括寄养联合会和区域儿童保护委员会在内的多个专门机构，负责实施和监督未成年人保护措施。这些机构不仅可以开展调查，还能实施临时监护措施以保障儿童安全。此外，英国司法机构在未成年人监护权问题上也具有干预权，能够根据儿童的具体情况做出判断和保护。最后，探讨德国的未成年人国家监护制度。《德国民法典》对国家的监护责任做了明确规定，以家庭法院和青少年局为主要执行机构，负责监护职责的履行和监督，确保未成年人得到必要的支持和保护。

就专门机构而言，德国设青少年局与职业监护制度。“职业监护人制度是一种临时性、短暂性的救助措施家庭法院应以青少年福利局的意见为依据，指定除父母以外的其他人作为监护人。在未成年人缺乏合适监护人时，青少年福利局还可履行国家的监督责任。就机构职能而言，法院可直接介入监护。监护法院的监护干预主要体现在未成年人监护人和监护监督员的任命上，在监护监督方面，德国已形成完善的监护监督制度。监护监督人是指在家庭法院内或监护人之外为监督监护的实施而专门选任的人[ 盛亚南. 中德未成年人监护制度比较研究[J].法制与经济(中旬)，2014(04):20-22.]。在未成年人监护中，家庭法院干预监督的整个过程，并通过罚款的手段保障监护的履行。监护与财产有关的，应当选择监护监督人对财产目录进行审核。

简言之，从监护主体的明确、监护职责具体到监护监督的立法设计，从整体框架来看，德国的未成年人国家监护体系发展相对成熟。这是国家公权介入私人监护领域的重要体现，也是完成监护公法化的重要举措，可谓是各国国家监护制度完善的教科书。

2.启示

尽管不同法系间的立法具体内容存在差异，核心理念却高度一致，即强调“最大化儿童利益”。在制定未成年人相关法律时，各国普遍采取以儿童最佳利益为出发点的方法论，确保国家在介入监护过程中始终遵循这一原则。全球范围内，德国、日本、美国和英国的未成年人国家监护制度代表了广泛实践的典范，每个制度都展现了其特有的优势和特点。这些制度展示了不同的重点，包括司法和行政机构的直接介入和监督，反映了各自国家的特定条件和需求。

在探索适合中国特色的未成年人国家监护路径时，应充分考虑本国的实际情况，结合有效的行政和司法干预措施。实践表明，平衡行政权与司法权的干预，确保二者的有效结合，是保护未成年人利益的关键。

在我国，村委会和居委会根据法律被赋予国家监护人的职责，与民政部门共同承担行政法层面的责任。针对国家监护主体在执行监护职责过程中可能发生的侵权行为，可以考虑采用民法领域的双罚制。这意味着，在故意或重大过失导致可能或实际对未成年人造成严重后果的情况下，民政部门应先行承担责任，赔偿后有权向责任人或机构追偿。这种责任承担机制既保证了赔偿的及时性，又促进了监护人在日常监护职责的履行。此外，儿童福利机构作为政府设立的执行机构，承担未成年人监护职责。由民政部门承担行政责任，不仅有利于赔偿责任的实现，还避免了因赔偿问题导致的运营困难，同时促使民政部门加强对儿童福利机构的监督和指导。

四、未成年人国家监护制度中法律责任存在的问题

（一）民政部门的主体责任被忽视

根据《未成年人保护法》，政府应主导，民政部门牵头的工作机制被明确，意味着民政部门在未成年人权益保护体系中承担了三重职责：首先，作为全国监护体系中未成年人保护的主要承担者；其次，通过指导家长或其他监护人提供必要的帮助和支持，在社区环境中有效实施未成年人保护职责；最后，在国家未成年人保护协调机制中担任领导角色。然而，在实际操作中，面对未成年人国家监护的复杂情况，如果责任分配和执行不明确，民政部门的主要责任容易被忽略。

（二）未成年人国家监护制度中对法律责任的规定不明确

尽管《民法典》指定民政部门和未成年人住所地的社区组织作为未成年人的监护人，实际上很多情况下都是由民政部门担当监护责任。但是，法律并没有明确指出应由哪个具体主体承担未成年人国家监护的责任。这种模糊的责任主体规定可能导致实践中的困惑：如果未成年人在监护期间侵害了他人权益，由于他们自身缺乏民事行为能力，应由谁对造成的损害承担责任？若未成年人在被监护期间受到第三方的侵害，应追究哪方的责任？未成年人国家监护中各主体的义务、相互关系及责任划分等问题，法律规定不够清晰。只有对未成年人国家监护责任主体进行明确，才能有效地界定各方责任。

（三）缺乏有效的国家监护人失职监督机制

虽然《未成年人保护法》提出了以政府为主导、民政部门为牵头的工作机制，明确了民政部门在未成年人权益保护体系中的多重职责，包括在全国监护体系中保护未成年人、在社区环境中通过家长或监护人提供服务以及作为国家未成年人保护协调机制的领头羊。然而，在实际情况中，复杂的国家监护环境使得民政部门的核心责任易于被忽略，尤其在缺乏具体执行责任明确化时。

尽管《民法典》规定民政部门和未成年人住所地的基层组织作为监护人，目前法律对于谁应承担未成年人国家监护责任并未作出明确规定。这种模糊性导致了实际操作中的困惑，例如，未成年人在被监护期间若侵害他人或受到侵害，责任归属和承担者不明确。

目前，我国对国家监护人的履职监督大多数情况下是一个空白区域。从江苏南通福利院案例中可以看出，国家监护人过大的权力和对被监护人权益的隐蔽性处置，显示了监督机制的缺失。这一问题首先表现为缺乏有效的监督主体和完善的监督程序，导致未成年人国家监护监督既缺乏法律依据也缺乏保障。

长期以来，未成年人监护制度倾向于强调私力自治，较少关注公权力的介入和监督。即便在《民法典》中提及监护人不履行职责时应承担法律责任，监护监督的具体权利归属和操作性问题仍然模糊不清。实践中，配套措施的缺失、监督实施方案的不明确，使得有效监护监督体系的建立受阻。有效的监督措施作为预防机制，在未成年人保护体系中应当发挥更为重要的作用，特别是考虑到未成年人自身往往缺乏自我保护和监督能力的事实，强化外部监督机制显得尤为迫切。

五、未成年人国家监护制度中法律责任的完善

为了加强未成年人国家监护制度中的法律责任，必须确保权力的适当运用受到严格的责任制约。在我国，对国家监护的法律责任尚未明确规定，这成为了未成年人在国家监护体系中遭遇侵害的潜在原因。针对这一问题，制定明确的法律责任规定成为改善国家监护制度的关键措施，对于防止未成年人遭受进一步伤害具有至关重要的意义。

（一）落实最有利于未成年人原则

《儿童权利公约》旨在解决全球范围内儿童面临的问题，尽管各国实际情况存在差异，但原则的共识是明确的。作为该公约的签署国，我国根据自身的法律体系和实际情况，将“最大化儿童利益”理念转化为“以未成年人最佳利益为原则”。这一转化反映了对未成年人利益的高度重视，要求在处理涉及未成年人的问题时，优先考虑其最佳利益。《未成年人保护法》虽然对这一原则提出了六项基本要求，但原则的抽象性和灵活性意味着在实践中如何具体落实仍然存在不确定性。在判断未成年人最佳利益时，需要精确区分未成年人的意愿与其真正的利益，实行针对具体情况的个性化处理，并在评估长期利益与短期利益时进行权衡。

（二）强化政府主导责任

目前，我国的民政部门是承担未成年人保护职责的关键行政机构。民政部门不仅因其在立法和执法体系中的独特地位而拥有监护优势，而且通过监管孤儿院、福利院等社会救助机构，能够有效整合各方面资源。通过行政委托，民政部门可将社会福利机构指定为执行监护的代理机构。然而，民政部门在未成年人保护方面还缺少一个专门负责的部门。为了综合提供扶养、教育等方面的支持，建议成立“青少年事务局”，专门负责国家对需要特殊保护的未成年人的监护工作。此外，设立监护监督机构已成为国际上监管体系发展的趋势，无论是大陆法系还是英美法系国家。在法律监督过程中，明确监督机构的合法地位，既能防止行政权力滥用，也有利于保护未成年人的合法权益。

（三）优化法律责任承担

根据《民法典》，国家监护的主要责任主体包括民政部门和被授权的基层组织，如居委会、村委会。虽然这些基层组织通常不适用行政法规，但作为国家监护人，它们依法享有与民政部门同等的行政法权利。对于国家监护人在执行监护职责过程中的违法行为，可以采取双重惩罚机制，即由民政部门预先承担责任，随后对有过错的个人或机构进行追偿。这种责任先行承担机制不仅提高了赔偿实现的可能性，也加强了对未成年人的法律保护，并促使监护人更好地履行日常监护职责。同时，由政府设立的儿童福利机构承担具体的监护任务，通过民政部门承担行政责任，可以确保赔偿责任的有效实施，避免因赔偿引发的经营问题，并促进民政部门加强对儿童福利机构的监督。

（四）落实监督约束机制

观察德国对未成年人监管机制的实施，法院在未成年人监护中扮演了至关重要的角色。德国法院通过司法程序，负责处理监护人的选定、变更和终止等事宜，确保未成年人获得全面的司法保障。相比之下，我国在处理亲子关系案件时，法院更多关注于评估哪种安排最符合未成年人的利益，而非单纯关注父母与子女之间的权利义务。

因此，我国的未成年人国家监护体系需要加强法院的干预和监督作用，确保法院能够及时介入未成年人利益保护中，全面权衡各种利益关系。这包括明确监护人的选拔流程和标准，《民法典》虽然指出了监护人的选任机构，但在选拔条件等细节上尚缺乏具体规定。监护流程的第一步即监护人的选任对未成年人保护至关重要，法院在指定监护人后应出具《监护权证明书》，标志着监护责任的开始，并且该证书作为监护人执行民事行为的法律依据。此外，法院应明确监护人在财产保护方面的职责，要求监护人定期向法院报告财产情况，并禁止未经法院同意处置被监护人财产。最后，对于监护人如何履行监护职责，法院应实施监督机制，要求监护人依法定期向法院汇报，以确保监护职责的有效执行。

六、结   论

保障未成年人的健康发展对于国家的未来极为关键，直接影响到中华民族的繁荣兴盛。尽管我国始终将未成年人保护视为重大任务，但未成年人受虐、涉犯罪等事件依然频发，给社会管理带来了挑战。很多情况下，是因为监护人的不当监护或缺失监护导致了未成年人受害。当家庭监护功能失效时，国家的介入变得尤为必要。然而，构建完善的未成年人国家监护系统并非一蹴而就，它需要一个综合而复杂的解决方案，旨在建立一套实际有效的未成年人保护机制，确保未成年人在家庭与国家双重监护的保护下健康成长。因此，为了防止更多的不幸事件发生，加快完善未成年人国家监护制度，构建全面的监护法律框架显得尤为迫切。未成年人是国家的未来和希望，他们的权益保护不仅是家庭的责任，也是社会与国家的重大责任。希望通过国家监护的有效实施，为未成年人提供一个安全、健康和快乐的成长环境，让他们在家庭、社会和国家的共同关怀下茁壮成长。