摘 要

本文首先介绍青海祁连山山脉现状，然后分析了青海祁连山山脉生态保护法制化的法律现状，接着通过以青海木里煤矿案件为典型案例深入探讨当前青海祁连山山脉法治化进程中存在的主要具体问题和困境。得出，法律实施与地方执行的脱节、监督机制的缺失、生态修复机制的缺陷，以及违法成本和处罚力度不足四个方面问题，揭示了地方政府在生态保护方面的失职现象和环境保护法律在地方执行层面的局限性。在此基础上，提出完善环境保护法实施的对策，包括强化法律执行力度、健全监督机制、明确生态修复责任以及提高违法成本与处罚力度等。目的是为青海祁连山脉生态保护法制化提供借鉴，从而增强青海祁连山脉的环境保护法治化水平，为青海祁连山山脉生态保护乃至全国的生态保护法制化提供有效的法律保障。

关键词：青海祁连山山脉；生态保护；木里煤矿；监督机制

一、青海祁连山脉生态现状

（一）地理特征与生态系统概述

祁连山脉位于中国西北部，横跨甘肃、青海两省，是重要的自然地理单元。这一山脉呈东西走向，绵延约1,200公里，最高峰海拔超过5,500米，形成了独特的高山生态环境。祁连山地区气候多样，西部干旱，东部湿润，山地气候与平原气候交错，造就了丰富的生物多样性。这里不仅是多种珍稀动植物的栖息地，也是众多河流的发源地，担负着重要的水源涵养功能。

生态系统方面，祁连山脉拥有高山草甸、亚高山植被、森林和雪线等多种生态类型。这些生态类型各具特色，形成了复杂的生态网络，支持着丰富的生物种群。近年来，随着人类活动的加剧，生态系统遭受了严重威胁。过度放牧、矿产开采和气候变化等因素导致了水土流失和生物栖息地破坏，生态功能不断削弱。全面了解祁连山脉的地理特征与生态系统现状，对于制定有效的生态保护措施至关重要。通过保护这一重要生态屏障，才能更好地维护区域的生态安全与可持续发展。

（二）生态环境面临的主要问题

祁连山脉的生态环境近年来面临多重挑战，这些问题不仅威胁到其自身的生态平衡，也对周边区域的可持续发展构成了严重影响。矿产资源的过度开采是青海祁连山脉生态环境面临的主要问题。大量的采矿活动不仅破坏了山体的自然地貌，还导致了土壤和水源的污染，影响了周边动植物的生存。在青海省，近年来部分地区的采矿项目对当地水源造成了严重影响，导致部分河流的水质下降，影响了周边居民的生活和农业生产。同时，矿业开发带来的交通建设往往侵占了原有的生态空间，加剧了生态破坏。

震惊全国的青海省木里煤矿案，是青海省兴青工贸集团有限公司在祁连山南麓腹地的木里煤田聚乎更矿区打着“边修复边治理的名义”，进行大规模、破坏性的煤矿露天无证非法开采，非法采煤2600多万吨，“开膛破肚”式的盗采形成了大大小小的19座渣山和“天坑”，33.55平方公里的植被、23.55平方公里湿地受到严重的破坏，“兴青公司”未经合法审批在该地区进行了大规模煤矿开采，严重违反了《环境保护法》的相关规定。尽管法律明确要求在重点生态区域开发建设活动必须进行环境影响评价并获得审批，但该公司一直未取得合法采矿许可证。非法开采不仅导致祁连山脉生态系统的显著退化，还造成水土流失、植被破坏，严重威胁了当地的生态平衡。

二、论文版权使用授权声明

（一）《中华人民共和国环境保护法》中关于祁连山山脉生态保护的规定

《中华人民共和国环境保护法》是我国环境保护领域的基本法，为青海祁连山山脉的生态保护提供了法律依据和保障。该法明确规定了环境保护的基本原则、管理体制、监督机制以及法律责任等方面的内容，为祁连山山脉的生态保护法治化奠定了基础。

《环境保护法》第二条规定：“国家保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害。”这一条款明确了国家在环境保护中的责任和义务，强调了生态环境保护的重要性，为祁连山山脉的生态保护提供了法律依据。

《环境保护法》第十五条规定：“国家建立和完善环境保护标准体系，制定和实施环境质量标准、污染物排放标准和环境保护技术规范。”这一条款为祁连山山脉的生态保护提供了具体的技术标准和规范，确保生态保护措施的科学性和有效性。

《环境保护法》第二十六条规定：“国家实行环境影响评价制度，对可能造成环境影响的规划和建设项目，应当依法进行环境影响评价。”这一条款要求在祁连山山脉进行的各类开发建设活动必须进行环境影响评价，确保这些活动不会对生态环境造成破坏。

《环境保护法》第三十二条规定：“国家建立和完善生态保护补偿机制，对因生态保护而受到损失的单位和个人给予补偿。”这一条款为祁连山山脉的生态保护提供了经济保障，确保生态保护措施的实施不会对当地居民的生活造成负面影响。

《环境保护法》第六十三条规定：“违反本法规定，造成环境污染和生态破坏的，应当依法承担法律责任。”这一条款明确了生态破坏的法律责任，为祁连山山脉的生态保护提供了法律威慑力，确保各类破坏生态环境的行为能够得到及时有效的制止和惩罚。

（二）《青海省生态环境保护条例》中关于祁连山山脉生态保护的规定

 《青海省生态环境保护条例》（以下简称条例）是根据国家环境保护法律法规规定，从青海省生态保护实际出发，在总结多年来生态环境保护工作经验的基础上，紧跟时代要求，结合当下青海省生态保护领域面临的主要问题和困境制定的。该条例是青海省生态环保领域的“基本法”，对青海祁连山脉生态保护和推进生态文明建设具有十分重要的意义。

条例第三条规定：“生态环境保护应当牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，坚持生态保护优先，坚持人与自然和谐共生，统筹山水林田湖草沙冰系统治理，坚持预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”这一条款为青海祁连山脉生态保护工作提供了新的创新理念，指明了生态保护工作总的思路和方法。

条例第九条规定：“县级以上人民政府及其有关部门应当支持生态环境保护科学技术研究、创新、开发和应用，鼓励和支持生态环境保护产业发展，促进生态环境保护信息化建设，提高生态环境保护科学技术水平。”这一条款为青海祁连山脉生态保护工作提供了技术保障，大大提升了生态监测领域的精准性和科学性，使青海祁连山脉生态保护工作更加科学规范。  

条例第六条规定：“各级人民政府应当建立健全生态管护员制度。聘用生态管护员应当签订协议书，对履行职责等事项作出约定。”这一条款为青海省祁连山脉生态保护队伍增添了新的力量，提高了祁连山脉日常巡查，管护、宣传等工作的效率，有效确保了生态监管工作的有力执行。 总的来说，《青海省生态环境保护条例》基本上涵盖了青海祁连山生态保护工作方面的个个点和面，但是有些条款在指导工作上还存在缺陷。

如：第六十八条规定：“各级人民政府、生态环境主管部门和其他有关部门未依照本条例规定履行职责，有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这一条款明确的指明了在生态保护方面各级政府的职责，以及失责的惩罚力度，确保相关工作人员履行监督责任时紧绷一根弦，不破坏工作红线。但是由于环境保护责任和负责人之间存在任期上的时间差，如该区域发生生态破坏问题时，如果时任负责人已调离岗位，就存在责任归属问题。

第六十六条规定：“ 违反本条例规定，排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者未建立环境管理台账记录制度，或者未按照排污许可证规定记录的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正，处每次五千元以上二万元以下的罚款。”在木里煤矿案件中，尽管兴青公司非法开采多年，地方政府并未采取有效的处罚措施。非法开采所获的利润远远超过了企业所需承担的违法成本，这种情况导致企业在违法行为被查处之前没有实际的威慑力，反而更加助长了其非法开采的意图。在案件的处理过程中，对企业的处罚也未能真正起到震慑作用。虽然兴青公司被判罚了违法所得，但罚金与企业的违法收益相比，显得微不足道，企业并未因此受到实质性打击。

三、青海祁连山山脉生态保护法治化建设中存在的具体问题

（一）法律实施与地方执行的脱节

从木里煤矿案件中可以看出，中央法律和政策要求与地方执行之间的脱节现象极为明显。尽管《环境保护法》明确规定了地方政府在环境保护中的职责，但在实践中，由于地方政府与企业之间的利益关系，法律执行往往流于形式。例如，根据《环境保护法》第六条和《青海省生态环境保护条例》第六十八条规定的规定，各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，采取措施防止和控制污染，保护和改善环境。然而，木里煤矿案中，青海省部分地方政府官员并未严格执行中央关于环境保护的法律法规，甚至在中央三令五申下，仍未能制止非法采矿活动。这种脱节现象说明地方政府在利益驱动下对国家法律的选择性执行，忽视了环保法律的底线。

木里煤矿案件中，地方政府在法律实施方面的脱节还表现在地方政策的宽松处理上。兴青公司在没有合法许可证的情况下进行非法开采多年，显然违反了法律对采矿许可的管理规定。然而，在实际操作中，地方政府并未严格按照法定程序对该公司的非法开采行为予以取缔，反而在利益驱动下给予了默许。这一现象表明，在环境保护领域，中央与地方之间的法律执行仍存在严重的不协调性，地方政府在执行国家环境政策时，往往因为经济利益和财政压力等因素而选择性忽视环保法的规定。此外，木里煤矿案件还揭示了法律与地方执行脱节的另一表现形式，即地方环保监管的流于形式。根据《环境保护法》第十九条的规定，县级以上人民政府应当设立或指定环境保护主管部门，负责对本行政区域的环境保护实施监督管理。然而，在木里煤矿案件中，地方环保部门并未真正起到监督职能，未能阻止兴青公司多年来的非法开采活动。这一现象表明，地方环境保护机构和法律执行机制在面对强大经济利益时，容易出现行政不作为的现象，使得法律条文难以有效转化为具体的执行措施。

（二）监督机制的缺失与执行不到位

木里煤矿案件揭示了地方政府在环境保护方面监督机制的缺失与执行的不到位。根据《环境保护法》第二章的规定，国家对环境保护实行“谁污染、谁治理”和“综合管理”原则，这需要地方政府和有关部门对各类生态破坏行为进行持续监管。木里煤矿案件表明，在利益诱惑面前，地方政府往往会淡化自身的监管责任，对企业的违法行为视而不见。兴青公司非法开采多年，当地生态环境持续恶化，这表明地方政府的环境监督机制形同虚设，未能有效地发挥法律赋予的监管职责。

监督机制缺失的另一个表现是环境影响评价制度的执行不到位。《环境保护法》第四十三条明确规定，开发建设项目必须进行环境影响评价并获得审批，未经批准的项目不得开工。然而，木里煤矿项目并未通过合法的环境影响评价，地方政府在该过程中未能依法行使监督职权，导致项目得以持续推进，最终造成环境的极大破坏。这表明，在环境影响评价制度的执行过程中，地方政府未能严格按照法律规定进行审核，使得环境评价制度失去了其实际约束力，无法对非法采矿行为进行有效的约束。此外，还存在地方政府对中央环保督察制度的应付现象。尽管中央环保督察多次指出祁连山生态环境遭到破坏的情况，并要求地方政府采取措施进行整改，但地方政府的实际行动却往往流于表面，对督察要求敷衍了事，缺乏实质性的整改行动。这种应付式的整改不仅无法解决环境问题，反而使问题积重难返，导致生态环境的持续恶化。这一现象显示出地方政府在法律监督方面的执行不力，无法实现环保督察的真正效果，反映出地方对环境保护法律执行的漠视。

（三）生态修复机制的缺陷

木里煤矿案件中，生态修复机制的缺陷十分突出。《环境保护法》第二十二条规定，国家实行生态补偿制度，要求破坏生态的单位或个人进行恢复。然而在实际操作中，由于生态修复机制的缺失和不完善，许多企业在采矿后未能有效承担生态修复责任，导致生态环境的损害难以恢复。木里煤矿案件中，兴青公司在破坏生态环境的同时，以生态修复的名义继续进行非法开采，形成了“假修复、真开采”的局面。这种现象表明，现行生态修复机制未能真正落实企业的生态修复责任，反而被企业利用为掩盖非法活动的手段。

生态修复机制的缺陷还表现在对修复效果的监管缺失上。在木里煤矿案件中，企业对生态环境造成了严重破坏，但对修复效果的要求并不严格，地方政府和相关监管部门未能对修复结果进行有效监控。根据《环境保护法》第二十二条的规定，地方政府应当对生态修复情况进行监督，以确保生态修复措施的有效落实。然而，木里煤矿案件中企业的“修复”工作流于形式，地方政府对修复措施的监督不到位，导致生态环境得不到有效恢复。这一现象说明，当前生态修复机制在实施过程中缺乏监管，企业对修复责任缺乏实际约束，无法真正落实生态修复的法定义务。此外，生态修复机制的缺陷还体现在生态补偿机制的不到位上。根据《环境保护法》第三十四条的规定，国家实行生态补偿机制，对生态脆弱区和环境损害严重的地区实施补偿。然而在木里煤矿案件中，地方政府未能有效落实生态补偿制度，未能为被破坏的生态系统提供足够的补偿措施。生态补偿机制的缺乏使得生态恢复责任难以真正落实，企业未被要求承担相应的生态补偿义务。这一缺陷反映出现行的生态修复和补偿制度尚未健全，无法有效保障生态环境的恢复。

（四）违法成本与处罚力度不足

木里煤矿案件还暴露了现行环境法律体系中违法成本低、处罚力度不足的问题。根据《环境保护法》第六十三条的规定，破坏环境的行为应受到相应处罚，国家应加大对严重环境违法行为的打击力度。然而，在木里煤矿案件中，尽管兴青公司非法开采多年，地方政府并未采取有效的处罚措施。非法开采所获的利润远远超过了企业所需承担的违法成本，这种情况导致企业在违法行为被查处之前没有实际的威慑力，反而更加助长了其非法开采的意图。

在木里煤矿案件的处理过程中，对企业的处罚也未能真正起到震慑作用。虽然兴青公司被判罚了违法所得，但罚金与企业的违法收益相比，显得微不足道，企业并未因此受到实质性打击。现行法律中，对环境违法行为的处罚上限较低，未能有效制止企业违法开采的动机。这一现象表明，我国《环境保护法》在惩罚环境违法行为方面仍然存在较大不足，违法成本过低导致企业的违法收益远高于承担的风险，使得违法行为屡禁不止。此外，现行法律对企业负责人和直接责任人的处罚力度也较轻，无法形成强大的法律威慑力。在木里煤矿案件中，尽管企业负责人受到了一定的刑事责任追究，但相较于其违法收益而言，所受的惩罚较轻，未能形成有效的警示作用。根据《环境保护法》相关规定，破坏生态环境的责任人应当承担相应的法律责任，但现行的惩罚措施难以起到震慑效果。违法成本与处罚力度不足的问题反映出现行法律在惩罚机制上的不完善，难以通过高额罚款和严厉刑罚形成对企业的有效约束。

四、青海祁连山山脉生态保护法治化中存在问题的具体对策

（一）加强法律实施力度

条例在具体实施中存在的诸多问题，因此需要强化法律实施力度，确保法律在地方层面得到严格执行。首先，建立环境保护法律的刚性执行机制。在生态敏感区应当严格实行“红线”保护政策，对环境影响巨大的开发项目一律禁止，避免地方政府因追求经济利益而降低法律标准。此外，可以建立青海环保执法巡查队伍，对祁连山等重要生态区域进行不定期巡查，确保青海省该《条例》的落实。其次，应增加建立地方政府的环保责任考核和问责机制条款。考核制度可以以生态保护成果作为衡量地方政府政绩的重要指标之一，避免地方政府以经济指标牺牲环境保护。对于重大生态破坏事件，应建立追责机制，对生态破坏发生时未依法履行生态保护责任的地方官员予以处分，确保各级地方官员对生态保护负有实际责任。在此，增加提高罚款额度，对严重破坏环境的行为进行高额罚款，可以引入“黑名单”制度，提高企业的违法成本等措施。最后，确保公众在法律实施中的监督作用，建立开放的环保信息平台，允许公众对项目的环境影响进行实时反馈，充分发挥社会力量的监督作用，使环境保护法能够被严格执行。

（二）完善监督机制

应加强中央与地方的联动监督机制，建立分级负责和联合监管机制。地方政府应与中央环保部门协作，共同落实环保政策。对于重大生态区域的保护，可以考虑建立跨区域的环保合作机制，整合各方资源，形成高效的联合监督平台。其次，加强环境影响评价（EIA）制度的透明性和独立性，确保评价结果的客观性和权威性。环境影响评价是开发项目中的重要法律保障，在木里煤矿案件中该制度未能得到有效执行。可以引入第三方评估机构，确保环境影响评价的科学性与独立性，并将评估结果向社会公开，以便社会监督。此外，以“黑名单”制度，对于出现严重环保问题的企业和评估机构实施联合惩戒，限制其从事生态敏感区域项目的资格，防止企业和评估机构通过利益输送获取不正当的环境评价结果。最后，设立环境保护的常态化监管机制。在祁连山生态保护区，应加强对矿产资源开发等高风险领域的监管。可考虑引入高科技手段，例如卫星遥感监测、无人机巡查等，实时跟踪环境变化，及时发现并制止生态破坏行为。同时，地方环保部门应当建立动态管理系统，对违法企业进行日常追踪，对排放超标、未履行环境恢复责任的企业及时予以处罚，以确保环境保护监督的持续性和有效性。

（三）明确生态修复责任

明确生态修复责任是恢复生态环境的必要保障。首先，制定完善的生态修复标准，避免修复工作流于形式。在祁连山等重要生态区的采矿项目，企业不仅要对开采过程中的生态破坏进行修复，还应对由于破坏所产生的累积性生态影响进行综合修复。可以依据《环境保护法》第二十二条，建立严格的生态修复标准和效果评估体系，确保修复工作真正有效。其次，严格落实“谁破坏，谁修复”的原则，建立生态修复责任追溯制度。具体可以通过签订生态修复责任协议的方式，明确采矿企业的修复义务、标准及责任范围，确保一旦发生生态破坏，企业能够及时、有效地承担修复责任。同时，加强企业的生态修复资金保障，要求高风险企业提前设立专项生态修复资金，对项目结束后的生态修复负责，避免在企业退出后生态破坏责任无人承担的情况。此外，地方政府应设立生态修复监管专门机构，对企业修复工作的进展与效果进行动态跟踪，确保生态修复真正落到实处。可以通过公开修复效果的监测报告、设立独立的第三方审核机构等方式，保证修复工作的透明性。对未按要求完成生态修复的企业，应依照《环境保护法》第六十五条规定予以处罚，并要求其进一步投入修复资源，直到环境状况恢复到法定要求。

（四）提高违法成本和处罚力度

对于生态违法成本过低的问题，企业能够通过非法开采获得的利益远高于其承担的罚金和法律责任，这使得违法行为屡禁不止。因此，增强法律威慑力，提高违法成本和处罚力度是解决此类问题的关键。首先，应加大对环境违法行为的罚款金额。可以根据《环境保护法》第六十三条，修订相关条款，提高罚款额度，对严重破坏环境的行为进行高额罚款，确保违法成本高于违法收益。其次，落实环境损害赔偿制度，严格追究生态破坏的直接和间接成本，由于有些企业非法开采对生态系统造成的损害巨大，生态恢复成本较高，因此在法律层面上应引入环境损害赔偿责任制度。要求企业在破坏环境后，不仅要承担行政罚款，还应支付环境修复所需的全部费用，以真正体现“谁破坏，谁赔偿”的原则。此外，对于造成生态环境永久性破坏的行为，应当进一步提高赔偿标准，并对造成生态不可逆破坏的行为实施更高程度的刑事处罚。第三，加强对企业直接责任人和管理层的刑事追责力度，防止企业通过组织层面的策略逃避法律责任。《环境保护法》第六十八条规定，对于违法排污和破坏环境的直接责任人可以依法追究刑事责任。可以考虑加重对严重生态破坏案件的刑罚，通过增加量刑幅度、延长刑期等方式，使责任人付出足够的代价，以起到有效的震慑作用。通过强化对企业实际控制人和管理层的刑事责任追究，避免企业通过人员更替、转移资产等方式逃避生态责任。最后，建立违法企业的信用惩戒机制。可以引入环境违法“黑名单”制度，将严重违法的企业列入信用黑名单，限制其在金融贷款、政府采购等方面的资格，迫使企业珍惜信用，遵守环保法律法规。同时，将环保黑名单信息公开，方便公众对企业进行监督，形成全社会对环境保护的共同行动力，进一步增强生态法制保障的威慑力。