一、生态环境损害赔偿磋商概述

（一）生态环境损害赔偿磋商的概念

磋商，是指双方或多方就相关问题进行洽商与谈判，并达成一致意见形成相关协议的过程。在生态环境损害赔偿领域施行磋商制度是我国解决该领域问题的新方法、新手段，是生态环境被损害后推进恢复的重要方式^[1]。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》首次明确提出生态环境损害赔偿磋商制度。2017年12月《生态环境损害赔偿制度改革方案》将开展赔偿磋商作为赔偿权利人提起诉讼的前置程序。最高人民法院发布的2021年度《中国环境司法发展报告》指出：“磋商已经成为认定生态环境损害赔偿责任的主导程序，磋商结案的案件占比逐年上涨，在案件数量和履行情况方面均占优势。”该报告显示，在审理的71件案件中，运用磋商程序确定生态环境赔偿责任的案件67件，占比高达94.37%。磋商成功但未申请司法确认的案件41件，占57.75%；磋商成功且申请司法确认的案件26件，占36.62%；磋商失败，欲通过诉讼程序确定生态环境损害赔偿责任的案件仅4件，占5.63%。

具体而言，生态环境损害赔偿磋商的定义可以描述为，在生态环境损害发生后，经调查发现生态环境损害需要赔偿的，由省政府、设区的市政府指定相关部门或机构，就损害事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式等具体问题达成赔偿协议让受损的生态环境得到及时修复的活动。生态损害赔偿磋商制度为环境损害案件提供了新的救济途径，弥补了运用诉讼程序的繁琐、以及应诉时间长等问题，同时平等协商可以更好的与赔偿义务人沟通，有利于开展生态修复^[2]。

（二）生态环境损害赔偿磋商的特点

1.磋商的前置性

生态环境损害赔偿磋商制度具有前置性，是诉讼的前置程序，对于当事人意见统一的案件，可通过磋商和司法确认等方式，极大提高磋商效率，缓解当前普遍存在的司法资源紧张的情况。

2.磋商的时效性

在生态环境损害赔偿案件中，提取证据存在较大困难，生态环境的自然修复会对污染物浓度的确定造成一定困难，甚至出现诉讼过程中由于生态修复快等原因，导致出现诉讼尚未结束而污染物浓度已低于国家标准的情况。同时，污染物的流动扩散，也会对证据的固定造成一定的困难。因此，磋商过程存在较强的时序效应，较之传统的诉讼，可快速追究不法行为的相应责任，及时要求赔偿义务人将更大的精力投入到生态环境恢复而非漫长的诉讼过程当中^[3]。

3.磋商的科学性

生态环境损害赔偿磋商较之传统的诉讼救济，更能平衡多方主体的利益，从强制要求改为洽谈、谈判和合作，积极主动帮助企业能够认识到法律风险和相关危害，保护了赔偿义务人的赔偿积极性。同时，磋商并非建议等弹性要求，若赔偿义务人签订磋商协议后因反悔而拒绝赔偿，赔偿权利人可直接向法院申请强制执行，可科学地实现生态环境保护^[4]。

（三）青海省生态环境损害赔偿磋商制度概况

2018年8月，青海省印发《青海省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》，明确全面试行生态损害赔偿制度，对全省生态环境损害赔偿制度改革工作作出了部署。2020年，各相关厅局相继印发《青海省生态环境损害赔偿磋商办法》《青海省生态环境损害修复监督管理办法》《青海省生态环境损害鉴定评估管理办法》《检察民事公益诉讼案件确定生态损害与修复费用的指导意见（试行）》等规范性文件，规定了赔偿的适用范围、工作程序和配套工作机制，为磋商制度提供了重要法制保障。还专门就军队工作实际需要，对涉及军队的生态环境损害赔偿工作作出具体要求。同时，设立了全省首家生态环境损害司法鉴定机构（青海省环境科学研究设计院司法鉴定中心），为开展生态环境损害赔偿工作提供了技术支撑。截至目前，全省共办理生态环境损害赔偿案件76起（其中：2021年1月，西宁市湟中区两家企业以“替代修复异地造林”的方式成为青海首例替代性修复生态环境损害赔偿磋商案件）。有效破解“企业污染、群众受害、政府买单”的局面的同时，也推进了损害赔偿制度的发展，在推进生态文明高地建设方面走出了青海路径。

二、青海省生态环境损害赔偿磋商典型案例

（一）某企业在果洛州玛多县某地区非法采砂造成生态损害赔偿案

1.案例简介

本案为青海省首例生态损害赔偿磋商案。某企业在果洛州玛多县某地区实施非法采砂活动，用于填平院子地面。经当地生态环境执法大队现场调查取证，该公司承认非法采砂行为，并及时停止严重损害生态环境的违法行为。当地第一时间启动对该企业的生态环境损害赔偿磋商。经调查、鉴定等法定程序后，明确了由赔偿义务人公司承担对3.95亩的采砂点绿化恢复，赔偿金额认定为10.47万元。双方签订《生态环境损害赔偿磋商协议》，并申请司法确认。

2.案例思考

该案例作为青海省第一起生态环境损害赔偿磋商成功的案例，对本省该项制度的贯彻落实具有强有力的示范作用，有效避免对生态环境的损害进一步扩大，充分推动党中央、国务院在生态环境损害赔偿中的重要决策部署在青海省落地生根，起到了重要的意义。

同时，对各地政府而言，本案例对该项制度进一步统一思想、提高认识、细化配套要求、提升办案水平上起到了重要的作用。该案例充分起到了警示作用，推动企业主动积极开展生态环境恢复工作。还展现了地方政府震慑了部分心存侥幸的违法企业，对生态环境的保护和恢复发挥了重要的作用。

（二）黄南州某企业生活污水直排造成植被死亡生态环境损害赔偿案

1.案例简介

2020年11月19日，黄南州生态环境执法人员发现某企业将未经处理的生活污水直接排放至厂区外，造成植被死亡等严重后果。当地生态环境局对涉事企业作出行政处罚，决定罚款10万元，并开展生态环境损害赔偿程序。经专家鉴定并出具鉴定意见书。当地生态环境局作为赔偿权利人与赔偿义务人签订金额为1.54万元赔偿协议，该企业自行实施生态环境修复。

2.案例思考

水资源的污染和土地资源的污染是生态环境领域较为常见的污染方式，在这类案件当中，多数企业知法犯法，心存侥幸心理，企图通过遮盖、蒙骗等方式逃脱法律制裁。因此，在本案中，采取行政处罚和损害赔偿同步追责，既对企业作出行政处罚决定，又要求该企业承担环境损害赔偿责任。通过这种方式，使该企业主动承担社会责任，积极恢复对环境的损害，为当地企业上了一堂生动的法制课，取得了良好的社会效果、法律效果。

（三）总结

生态损害赔偿磋商制度在全国已有一定的规模，各省级行政区均根据当地情况制定了相应的细化落实方案，各地也通过新闻媒体、新媒体平台等广泛开展宣传报道，掀起了磋商制度落地生效的强大声势。同时，各地灵活运用磋商制度和诉讼制度，积极探索适合当地情况的实施方案，保障磋商制度的时效性、科学性。青海省自出台实施方案以来，涉及多种污染类型，涵盖面广、涉及企业主体类型多。多部门联动发力，共同指导市、州各级相关部门有力开展生态环境损害赔偿磋商制度在区域落地见效，推进赔偿机制健康有序发展。同时，也要看到，磋商制度仍然存在着诸多实际困境，需要我们社会各界力量共同发力，从法制建设和生态文明建设的角度破解难题，提出完善方案积极推动。

三、青海省生态环境损害赔偿磋商制度的实践困境

从政策创制我们可以看到青海省对生态环境的重视，但生态环境损害赔偿磋商制度作为一项新兴制度，在实践当中必然存在一定的实际困境，下文将就该制度的实际应用进行探讨。

（一）磋商主体认定不健全

1.赔偿权利人范围过窄

在当前赔偿权利人的认定中，均为各级人民政府。在实践中，各级生态环境部门均由本级人民政府指派作为代理人来参与磋商^[5]。这就导致需要大量的公文来往以完成指派程序，一定程度造成了行政资源浪费，并极大拉长了磋商时间。且本级人民政府的职能远多于生态环境部门，人力资源又有限，同时，本级政府工作人员对生态环境的相关业务远不如生态环境局一线执法人员熟悉，对相关的程序也需要一线工作人员完成，这导致在磋商过程中仍需要一线工作人员出席会议，也造成了行政资源的浪费。例如：在青海省某工业园区由于企业主非法倾倒污染物造成环境破坏，经专家鉴定，赔偿相应生态修复费用。这个案例经历了两轮磋商且持续一年之久，我们可以看到赔偿权利人均由地方人民政府指派当地生态环境部门与赔偿义务人达成磋商协议^[6]。同时当地一线执法人员与当地生态环境部门需要与政府上报沟通才能完成磋商。造成了人民政府更难与涉事企业及时进行磋商，极易导致磋商不及时而造成环境污染的扩大，对生态环境造成二次破坏。倘若人民政府简政放权，允许拓宽磋商权利人不仅可以节约行政资源还会加快磋商的效率，这无疑对生态环境的及时修复起到积极作用。

虽然实施办法规定了机构可以作为代理人参与磋商，但在实践中，几乎只有地方生态环境部门参与，难以见到相关机构作为主体来参与到磋商中^[7]。可探索尝试：在生态环境保护需求较高的地区，建立专门的办事机构专门负责与赔偿义务人磋商，提高一线环境执法干部的专业能力。

2.缺乏对其他主体参与的具体规定

目前各省级人民政府制定的磋商实施方案中，将除赔偿权利人和赔偿义务人外的其他主体分为三类，包括第三人、调解组织和受邀参与人，但对这三类主体的范围和参与方式未作明确，且对这三类主体在磋商制度中的职能定位未做要求，仅就其他主体参与磋商制度提供了方式，但缺少具体的规定，仍需要各级人民政府、生态环境部门、涉事企业各方在磋商实践中予以确定^[8]。例如，青海省果洛州甘德县生态环境局与青海顺臣物业有限公司甘德分公司召开磋商会时，第三人、调解组织和受邀参与人均未参加，只在会议现场出具了相关专家的鉴定意见，维护公平公正公开磋商的重要保障缺失，这可能会导致磋商的合法性、严肃性、科学性难以保证。

3.磋商协议的司法确认制度不明确

《青海省生态环境损害赔偿磋商办法》规定，若磋商达成一致，赔偿权利人可与赔偿义务人签署生态环境损害赔偿磋商协议，并可根据《人民调解法》向有管辖权的法院申请司法确认，经过司法确认的磋商协议具有强制执行力^[9]。同时明确，司法确认并非强制性规定，赔偿权利人和义务人双方可以根据需要选择。但对于未经司法确认的磋商协议，赔偿义务人拒不履行或不完全履行协议的情形作何处理未作明确规定。据2021年度《中国环境司法发展报告》，在审理的71件案件中，运用磋商程序确定生态环境赔偿责任的案件67件，占比高达94.37%。磋商成功但未申请司法确认的案件41件，占57.75%。根据数据表明和实践应用，应将司法确认作为磋商工作的必经确认程序，以此来保证磋商协议的完全履行，避免产生损害社会公共利益的隐患，以及对比进行诉讼的大量工作，通过司法确认解决纠纷可以节约司法成本。例如：西宁市湟中区一家主要从事拉链加工、清洗业务的拉链厂负责人李某主观恶意偷排废水被查处，随即申请与市生态环境局磋商后达成《生态环境损害赔偿协议》，约定赔偿累计219885.17元。因市场大环境影响，李某企业不景气造成经济困难，考虑后期履行存在难度，为确保完全履行，市生态环境局申请司法确认。

（二）磋商的监督不健全

在磋商制度中，需要将各方主体达成一致意见的磋商协议交由法院司法确认。而在实践中可以发现，只有部分法院会将相关协议和案例制作民事裁定书公开，同时也未将磋商的协议和内容公开，生态环境的相关诉讼本就具有公益属性，公众知情权是重要的组成部分。但信息公开的方式、时间和范围缺乏法律明确规定，因此，导致监督的形式流于表面，难以在整个磋商过程中有效发挥监督制约作用。例如，青海省目前已完成的生态环境损害赔偿磋商案件，浏览相关政府、单位网站之后除案情基本简介和专家点评，并未找到和磋商相关的协议等文件，对协议的履行情况无法进行监督，也就难以保障磋商实际成果。

四、完善青海省生态环境损害赔偿磋商制度的建议

青海省积极推动生态环境损害赔偿磋商制度建设，出台一系列规范性文件完善制度落实，为生态文明建设贡献青海智慧。但在实践中也发现，青海省磋商制度还存在一些问题和短板仍需我们进一步探索解决办法，完善制度落实。

（一）完善磋商主体的规定

1.扩大赔偿权利人的范围

在青海省的磋商过程中，均为本级人民政府担任赔偿权利人，再指派本级生态环境部门代理磋商。而生态环境部门作为生态环境的行业监管部门，理应担负起赔偿权利人的责任，应当出台相应细则，扩大赔偿权利人的范围，将本级生态环境部门纳入范围之中，这将有效减少行政资源的浪费，极大保障磋商的时效性。

同时，还可以成立协调机构，专门负责处理生态环境损害磋商案件，对不同紧急程度、不同污染源的案件进行分类，协调相关部门参与磋商过程，可以有效提高修复环境的效率。

2.明确对其他主体的规定

其他参与主体是磋商的重要组成部分，引导其他主体积极参与磋商可以有效制约权利，保障公众的参与权。对于其他主体的参与人数、类别、方式等具体要求，并未有实施方案对其统一要求。

在磋商制度完善中，我们可以引入多类社会群体人员作为其他主体的组成部分参与磋商全过程。一是利益相关人员，如环境受损地的居民，作为利益的直接受损群体，应该参与到磋商制度当中，保护相关群体的个人利益，并可较为方便的参与到后续生态修复监督全过程，对要求赔偿义务人主动修复生态环境具有积极的意义。二是具有生态环境保护专业知识人员，如环境相关专业的大学教授，科研院所研究员等，可从专业的角度提供处理建议，并对生态环境修复的情况给出专业的意见和建议，保障生态环境修复的效果。三是具有法律、资金管理等相关知识的专业人员，检察官、政协委员、律师、资金监管人员等，可从磋商程序、法律适用、赔偿资金管理、资金流向、资金使用等方面提供专业建议。四是普通群众，可在磋商之前通过提前公示、报名等方式，积极引导群众参与磋商过程，依法保障对磋商过程的全程监督。

（二）明晰磋商的程序

1.规范磋商的次数和时间间隔

在上文案例中可以发现，部分案件中出现浪费大量的行政资源，并暴露出磋商周期长、磋商不必然有实质性结果等问题，可能导致证据固定、行政资源浪费等方面的问题。因此，应当对磋商的次数和时间细化规范，以达到提高效率的目的。在与其他省级行政区的实施方案做对比研究后发现，北京市、陕西省、辽宁省等省级行政区域还就磋商终止情形和次数、期限等情况作了具体的规定，就北京而言，要求磋商次数不超过两次，磋商总时长不超过六个月。广东省、贵州省、湖南省还就磋商协议效力认定作出具体规定，广东省要求10个工作日内向有管辖权的人民法院申请确认；湖南省要求于30日内向基层人民法院申请确认协议效力，并送同级人民检察院备案。

本文将案件分为两个层级。一类适用简易程序，对案件标的额较小、事实认定清楚、证据充分、且双方对适用简易程序无异议的，应适用简易程序，磋商次数应不超过两次，磋商的间隔期应少于7日。二是对不符合简易程序的案件，应适用普通程序，普通程序磋商次数应不超过三次，每次磋商间隔不超过10日。同时，经双方同意后，可将简易程序转化为普通程序。

就磋商程序的中止情形，对简易程序而言，若两次磋商达不成一致意见的，应终止磋商。对普通程序的，若三次磋商达不成一致意见，应终止磋商。在磋商全过程，若双方任一方当事人提出磋商终止，也应终止磋商。

2.积极引入检察机关参与磋商程序

生态环境损害磋商制度属于公共利益范畴，检察机关是公益诉讼的重要主体，同时是重要的司法部门，应积极引入检察机关参与到生态环境损害磋商制度中，加强检察机关作为其他主体的参与磋商程序。在磋商制度的建设中，应规范检察机关的主要责任，在提供专业意见的同时积极参与磋商，对磋商全过程以及相关证据及时提出检查意见，对违反法律法规或损害国家、公众利益的，及时提出检察建议。

（三）健全公众参与机制，强化磋商监督制度

生态环境是全民共有、全民共享的权益，需要让公众能有畅通的渠道参与到磋商机制中。参与的公民、法人、其他组织、志愿者等公众要对磋商程序开展全过程监督。在磋商前期，可对当地环境进行走访调查，积极了解在受损地区居住人员的真实意见。在谈判阶段，可采取征求意见的方式，向公众公开磋商协议的细节，严格制定磋商协议。在磋商完成后，及时关注生态修复情况，邀请专家学者对修复进行评估，让公众实时了解修复情况^[10]。同时生态恢复是一个长期的过程，达成磋商协议仅是实现生态修复的一个阶段。仍需要对后续资金监管、资金应用、修复效果等开展全过程监督。通过当地人民政府网站，对磋商的各个阶段信息及时公开，保障公众的知情权。检察机关对生态修复结果的评估等给出专业法律意见。若发现赔偿权利人消极履行生态修复的职能，可对其提起环境公益诉讼。

五、结语

生态环境损害赔偿磋商制度的完善为环境损害案件提供了新的救济途径。通过平等沟通、谈判磋商的方式，让赔偿义务人积极高效参与到生态环境修复中，有效避免诉讼程序的拖沓和繁琐。在生态环境损害赔偿磋商制度的指引下，各地积极响应，提出适应当地特色的具体实施方案，但是由于青海省地理位置特殊，生态环境脆弱，再加上各市州区域污染源头情况复杂，生态保护意义尤其重大。

随着法制建设和生态文明建设的进一步深入，社会公众对环境的要求也越来越高，生态环境损害赔偿磋商制度的完善就显得至关重要。通过将个人在生态环境执法的一线经验和生态环境损害赔偿磋商制度的研究进行了梳理总结形成了本文，希望能为生态环境损害赔偿磋商制度的进一步完善贡献力量。