绪    论

政府市场监管职能倍受社会广泛关注，主要是由于它与社会公众的生活息息相关。尽管一直以来，市场监管部门致力于使用先进管理手段，提高服务质量，但问题依然显现，主要表现为法制化程度低下、信息公开程度不高、监管存在多重性，导致市场监管效果不理想。所以，就需要从意识、法律、专业化层面采取措施使市场监管职能得以强化。在市场发展过程中，暴露出一些问题愈加明显，导致市场秩序扰乱，对市场主体运行造成不利影响。所以，就需要不断强化市场监管职能，加快观念更新速度，使市场缺陷得以有效弥补，优化发展环境。对于市场监管职能而言，就是由政府担当市场监管主体，加强对市场活动及相关行为的监管，使市场秩序得到有效维护。在主体登记注册环节，务必加强行政审批，并定期对其进行有效检验与抽查，保证市场主体合法，避免出现不合法交易。此外，搭建消费者投诉平台，如遇消费者举报假冒伪劣商品销售，务必予以严厉打击。对于生产经营主体的交易与竞争行为，进行严格监管，使市场更加公平公正。

一、我国政府市场监管职能的现状

（一）制度基础与法律依据

已形成的法律法规有以下几大方面：一是保障财产权方面的。1982年以来对宪法的几次修改，加入了对私营经济的肯定、对转让土地使用权的规定、私有财产不可侵犯的以及强调社会主义法治建设等，在法律层面为社会经济发展提供保障。此外《民法通则》（2009）、《物权法》（2007）、《专利法》（2008）、《商标法》（2019）等为建立完备的民事法律迈出了重大步伐。二是市场主体规则及重大行业方面的法律制度，如：《公司法》（2018）、《合同法》（1999）等。三是针对行业的外部性而设立的相关法律法规，如：《环境保护法》（2014）。四是规制者的相关法律法规。如《行政许可法》（2003）等。

目前，我国没有独立的市场监管部门，各行业监管者主要是各级对应职责范围内的行业主管部门来进行监管。如大气污染由各级环保部门、公安、交通、铁路、渔业、经贸主管部门管制，固体废物污染由各级环保、城建以及经贸主管部门管制。海洋、水产资源由环保、海洋、港务、渔政、军队等部门管制等等。

（二）监管内容

建国初期到1992年我国实行社会主义计划经济体制，社会经济活动以国家的计划和政府的行政命令作为市场监管的风向标。政府对企业和个人的生产经营活动进行了严格的控制和管理，政府既是市场活动的主体，即市场监管的对象——以政企合一的形式存在，又是市场监管者。改革开放政策实施以来，我国社会主义经济进行了大转型，市场经济发展速度不断加快，市场体系的完善性程度也日渐提升，逐渐形成市场基础上进行资源配置而市场经济体制。与此同时，社会呈现现代化、多元化、动态化的特征，对于市场机制中有可能出现的缺陷迫切需要政府相关法律体系和配套执行措施进行完善，市场与政府共同构成了维护社会经济秩序良性健康运行的有效保障因素。

早在计划经济体制时期，政府对经济进行全面干预，正是因为受到这种惯性思维模式的影响，目前我国政府的市场监管涵盖的领域相当广泛，单就对自然垄断领域的规制就包含了涉及居民日常生活息息相关的基础性行业链，如电力供应、自来水供应、热水供应以及蒸汽供应，铁路、公路、管道、水上和航空等交通运输业、仓储和邮电通信行业，以及公共设施服务业。

（三）监管方式

我国政府的市场监管方式可以分成两个层面：中央和地方政府。高层方面，中央政府主要采取制度性的监管方式，即中央各部委负责研究和制定科学合理的全国统一性经济法律、规章和政策，并由全国人大或全国人大常委会批准通过，再以文件等方式逐一下发到地方政府各相关部门负责执行实践。这种市场监管方式要求上层具有极专业的经济理论基础，才能在静态分析中掌握市场的动态变化和发展规律，并结合市场经济体制制定出相应的政策，促进国民经济和国家综合能力的发展。目前我国政府采取的具体监管手段主要是市场主体准入监管、价格监管和信息公开。之所以建立市场主体准入机制，是为了迎合市场经济体制与我国加入世界贸易组织，企业脱离政府管控成为独立的经营主体的大环境和趋势下，政府履行市场准入的各项承诺过程中逐步确立的。涉及的法律法规主要包括《公司法》、《行政许可法》、《个人独资企业登记管理办法》、《无照经营查处取缔法》、《外伤投资合伙企业登记管理规定》等等。

基层方面，地方政府主要采取措施性的监管方式。即地方政府根据国家的法律法规和相关政策文件的精神制定符合本地实际经济发展状况的地方性经济规章并予以执行，在此过程中，地方执法队伍根据实践经验摸索出一些具体监管方法，将之提炼和总结形成可推广的具体执行措施。这些执行措施施行的范围广泛，最常见于社会性监管的活动中，主要包括驻场式监管、市场巡查式监管等。它们最直接地参与到市场交易和商品流通环节的监管，驻场式监管主要针对点多面大的乡镇地区，这些地区以定期赶集的方式进行农副产品和日用品的交易，有的还以分散、流动的货郎担为经营方式，加之基层交通工具和通讯设备落后，增加了工商所进行市场监管的难度。为此，工商行政管理部门根据多次实践摸索，探索出在农村乡镇及集贸市场设立换门的市场监管办公室，并由专人长期驻扎，对本地市场活动进行全天候观察，全面履行监管职责的驻场式监管办法。

二、我国市场监管职能存在的问题

（一）规章制度发展不平衡

现代市场经济的常规运转离不开政府的作用，市场中的交易行为需要法治提供基本规则和制度约束，需要政府为整个社会提供公共物品以保障人民基本的生存和发展，也需要政府进行宏观调节使经济平稳运行。然而，就目前我国的改革现状而言，经济体制改革的速度远超政治体制改革，但是政治体制的完善程度直接影响着政府市场监管相关制度的完善和政府监管职能的发挥，这是由于只有促进政府监管体制和行政、政治以及法律制度的有效结合，监管机构的作用才能充分实现，执法能力才能增强。例如假疫苗事件中，长春生物因狂犬疫苗生产记录造假停产，不久又被查出白百破疫苗效价不合格，是由内部人员举报发现。至今，吉林食药监局只对其处罚344.29万元，并未及时调查，追加刑事责任。对此，我们不得不深思，在层层的政府监管之下为何还有这么严重的漏网之鱼，国家药监部门缺乏对药品生产的监管，没有按照《药品管理法》法律规章严格执行处罚，其次，药品监管制度不够健全，没有对药品生产、运输流通过程中建立健全监管体制，才让生产企业有机可乘。关于市场监管的法律主要包括《反垄断法》、《消费者权益保护法》等，但法律体系没有跟上时代的脚步，导致空白的出现，正因为这样，很多市场问题难以解决。绝大多数监管法律缺乏可操作，以原则性规定为主，对于监管主体而言，拥有过大的自由裁量权，不能严格执法，也没有构建问责机制，致使监管权威性不尽如人意。

（二）市场监管资源专业素质低下，监管质量不佳

第一，监管人员素质低下，专业性不足。针对工作人员，一直都没有制定招聘制度，并出具培训指导规定，导致专业人士缺乏工作所需的素养知识。与此同时，监管人员道德素质低下，责任意识淡薄。第二，监管设备过于落后，导致现有监管需求得不到有效满足。很多必要的监管仪器技术达不到标准，基础设施也不够完善，检测功能难以有效发挥。在横向角度分析，对于某一个行业领域的监管，会涉及到多个政府部门，也没有明确的职责分工。导致行业感觉到巨大的压力，对政府办事效率表示怀疑。就政府部门而言，实施多头监管，会导致大量的政府资源浪费，交叉职能会影响政府执行效率，造成了政府部门“有利争抢，有责推诿”的局面，不利于政府公信力的提升。

所谓的监管信息公开指的是监管部门将部门实际工作情况向社会群众公布，只需通过合法渠道，相关组织或个人便能获取公布信息的行为。但事实上，因为观念落后，制度建设不完善，致使监管信息无从获取。公众无法获取真实完整的监管信息，对监管内部流程了解程度不高，导致监管不透明，长此以往，势必影响监管结果的效力。

（三）监管主体自利行为

当前我国经济转轨的大背景给监管主体自利创造了充分条件:首先，原来计划经济时期行政权力对于社会经济活动产生较强的管控作用，并且依然存在，而这些政治权力资源就成为监管主体与被监管者进行寻租交易的资本。其次，双轨制长时间存在，许多经济活动无法量化和标准化，管理存在技术性地障碍，现有的法律法规主要以原则性规定为主，相关监管内容与标准比较笼统，并不具体，使得监管主体有了可裁量的巨大空间。再次，现有法律体系中并无规制者的有效管控，群众也不积极加强公共权力监督，降低了监管主体利用公共权力为自己牟取私利的成本。在群众和监管主体的公共权力上，有较多的委托代理链条，然而由于此链条如此长以至于群众的授权与监管主体的代理之间的关系发生了复杂而微妙的变化，这个链条越长，群众监督成本显著增加，那么对于监管主体来说，意味着能够更加自由地运用公共权力，监管主体所要保证的仅仅是其行使公共权力行动的效用目标函数中有一小部分是给群众的，以此来维持其代理人的地位与资格。

三、加强我国政府市场监管职能的对策

（一）完善政府规章制度的平衡

1.政府系统内利益平衡

在计划经济背景下，地方政府的一切行动都是中央政府的行政指令和计划规定好的，地方政府不得越雷池一步，央地利益高度一致。改革开放以后，中央政府紧密围绕市场化与分权化，并进行政治体制改革，大力推进“放权让利”、“分灶吃饭”、授予地方部分立法权、扩大地方干部管理权限等措施。这些举措一方面调动了地方政府搞经济建设的积极性，促进了我国经济的快速发展，而另一方面，地方政府逐渐形成较强的利益主体意识，不再是中央政府代理人，而逐渐发展成为独立的利益主体，到目前基本形成财政联邦主义局面。

在这样的央地关系格局中存在着多元利益，首先就是中央政府的利益，中央政府作为统治阶级的代表，谋求全体人民的根本利益，与公共利益存在高度统一性。其次是地方政府的利益，地方政府的利益具有双重性，它既代表国家统治阶级利益，又代表本地区利益。再次是政府官员的个人利益，诸如实现个人价值、人生理想，职位升迁、改善物质生活条件等等。最后是政府组织的整体利益，它是指政府作为一个组织，具有维护其政治统治合法性地位和管理国家公共事务身份的特殊利益，常常表现为权威性的政治地位、经济特权、精神文化特权等。

2.政府自利与社会公众利益平衡

政府自利与社会公众利益的矛盾主要体现在地方政府与社会公众利益之间、政府市场监管部门与社会公众利益之间以及行政执法人员与社会公众利益之间。就地方政府方面来说，在实行分税制改革之后，地方政府所能掌控的财政权力明显减少，为了增加地方财政，地方政府依靠公权力所赋予的强制力和权威，以极低价格从社会公众手中收购土地资源，或是土地征用，或是房屋拆迁，再高价卖给开发商兴建楼盘，而开发商再以更高的价格卖给社会公众，相当于两次盘剥，严重损害了社会公众的利益。就政府市场监管部门方面来说，公权力天然具有扩张性，政府市场监管机构的规模不断膨胀，上世纪80年代以来的历次精简机构的改革也始终未能取得实质性进展，庞大的公务员队伍和高额的行政费用消耗掉绝大部分公共财政，所剩极少数才能用来建设公共基础设施和促进经济发展。此外，部分地区存在着“执法产业化”的现象，即监管部门滥用手中的公权力把执法过程变成其实现经济收益的过程，执法所得的收入只给国家上交少量，大量自留。就行政执法人员方面来说，寻租与腐败、粗暴执法是最常见的与公众利益冲突的体现。这些违纪违法现象的发生归根结底在于政府没有正确权衡好自利与社会公众利益之间的得失。

（二）充分发挥市场监管资源的作用

第一，重视培养监管人员的素质能力，加快构建完善的招聘制度，定期组织监管人员参加专业培训，使其专业知识更加扎实、责任意识显著增强、对法律条文更加熟悉，综合素质能力一旦得到提高，就能有效应对复杂程度较高的监管工作。加强对监管情况的记录和评估，并结合绩效结果对相关人员作出奖惩。第二，完善基础设施建设，比如说，购置专业的技术仪器与设备，提供监管工作开展的场地，使监管结果更加准确。为规范市场监管信息公开，政府部门要不断加强制度建设，在事前制定相应的预防措施，在事中加强案件处理，在事后编制相应的总结方案，加快监管部门的观念转变，为社会大众的知情权提供有力保障，使监管更加透明，逐步构成双向互动模式。比如说，2014年，国务院颁布了《关于依法公开制售假冒伪劣商品和侵犯知识产权行政处罚案件信息的意见(试行)》，在该意见中，专门就假冒伪劣、侵权行政处罚案件的内容、权限、程序、方式等进行规定。政府应当基于现实状况，对市场监管法律法规体系，对法律中不实际的成分进行有效修改，使法律的空白进行填补。出台的权威性规定必须出现可操作性，制定相应的实施细则，出台有效的硬性措施，尽可能地避免原则性条文。比如说美国，构建《谢尔曼法》、《联邦贸易委员会法》等，构建单行法规与判例相互补充的法律体系。努力避免监管人员非法使用自由裁量权，并专门针对监管主体制定相应的问责机制。作为监管部门，应当加快职能转变，加强部门合并和重组，使之成为一个市场监管机构，全面落实分工管理，并加强信息协调，并结合社会动态作出有效部署。除此之外，事前加强防范，事中不断加强监管，事后进行经验总结，对于不合规的市场主体，应当进行严厉惩处，使市场环境更加安全完善。

（三）加快监管理念更新，构建规范化的现代监管体系

当前，市场经济体制渐趋完善，使得市场状况发生巨变，为了应对现代化。多元化和动态化的社会变迁，市场监管部门必须建立现代监管体系，依据法律法规，以维护市场“公开、公平、公正”的经济秩序，为经济主体提供公平竞争的市场环境，保证其安全有序，从而拉动国民经济增强。然而我国几千年中央专制主义集权政治之下形成的“官本位”传统理念和计划经济体制的“全能政府”理念仍然残留在当代政府治理中，长期主导政府行为和消融公民个人权利意识，这与当今市场经济体制发展所要求的主体意识、平等意识、有限政府理念等相违背。政府的作用本在于协调市场上各经济主体的利益关系，弥补市场缺陷，防范市场失灵，使市场经济保持稳定的发展秩序，并实现健康发展。然而，如上文所述，由于我国政府市场监管体系的不完善造成了一些政府失灵的问题，为了扭转这种现象，我们必须从思想观念的纠正出发，更新监管理念，并将这种新的符合当前我国市场建设阶段和经济发展水平贯彻到政府市场监管职能的具体执行中。

笔者认为政府职能部门应从战略和战术两大方向上更新政府市场监管理念：

首先，战略上应建立民本位思想和科学监管理念。民本位就是要以人为本，着不仅是科学发展观在政府市场监管中的要求，而且，要进行服务型政府建设，必须将其确立为思想基础。民本位思想要求政府市场监管部门一切行为和工作的出发点和落脚点都要贯穿以人为本，尊重人的全面发展的需要。监管机制和方式要按照便民和为民的思路进行人性化设计，在实际操作中，行政执法人员既要严格执法，又要尊重市场主体的人格。科学监管是指政府市场监管部门必须掌握市场经济运行的科学规律，并根据市场运行和发展的客观规律采取正确的措施引导和监督市场主体的经济行为。监管措施的科学性在于监管部门信息化、科技化和现代化的程度。其次，战术上应建立文明监管理念。目前我国频繁发生基层工商管理部门的行政执法人员点小摊小贩起冲突、打架等事件，正确认识和处理一线市场监管任务已经刻不文明监管就是要彻底抛弃以往监管人员简单粗暴的执法方式，重新强调执法的程序性、规范性和法制化，以及提升执法人员的文明素养。除此之外，政府市场监管部门的职权是由法律授予的，为确保其执法规范，就必须对其进行有效监督与约束，使之在法治的轨道上切实为市场和人民利益服务。因而对于广大社会群众来说，要加强主体意识和权利意识的认知和教育，培养积极参与政治生活的情感，使对政府权力的监管社会化，充分发挥群众和广大新闻媒体、第三部门等社会性的监督力量。

四、结论

国家在治理体系现代化过程里面针对政府市场的监管部门相关的职能有着更高和更新的要求，就是需要坚持着政府角色的平衡与利益的平衡，需要有效的提升整个政府的影响效果，不断提高市场监督执法部门和市场主体的道德水平，建立全面的社会信用体系，从而全面提高我国的市场监督的整体效率，建设社会主义和谐社会。

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