摘  要

改善农村生活环境是建设农村精神文明和提升农民生活质量的关键议题。当前，环境整治工作主要由政府部门引领，这种政府主导的管理模式确实能迅速推动整治进程，但同时也暴露出村民自我参与度不高的困境，单靠政府的力量难以妥善应对人居环境整治所面临的复杂性和挑战性。故此，农村环境整治应当重视并探索多元主体的协同治理策略。本文选取青海省平安区为分析对象，详细分析农村人居环境整治中的协同治理现状及存在的问题，在分析问题成因的基础上针对问题提出解决对策，目的在于帮助青海省平安区不断提高农村人居环境整治中的协同治理水平。

 

关键词：农村人居环境；环境整治；协同治理

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

一、绪    论

农村环境整治作为国家和民众关注的核心议题，其重要性日益凸显，各地正逐步给予高度重视，并在实践中取得了一些显著成果。村庄面貌焕然一新，清洁、整齐且有序，农民们环境卫生意识显著提升，生活质量显著提高，这些成就有力推动了全面建设小康社会的进程。然而，尽管如此，我国农村生活环境的整体水平仍有待提高，存在“领导行动、民众旁观”的现象，基础设施不完善，管理机制尚不健全，距离农业农村现代化的目标以及人们对美好生活的期待还有一定的差距。因此，在这样的背景下，构建一个政府主导，企业、社会团体、村干部和广大农民共同参与的全方位农村环境治理框架显得尤为关键。同时，农村环境的协同治理不仅是打造美丽乡村，推动乡村振兴战略，激活农村发展潜力的关键途径，对其进行深入研究具有深远的战略意义。

二、基本概念界定

（一）农村人居环境

农村人居环境整治是一个全方位且持久的战略项目，学术界的探讨焦点主要聚焦于国家层面和社会层面的分析。从国家核心角度出发，研究强调政府在这一领域中的核心驱动作用，政府通过设计政策、激励机制、执行框架以及财政和技术援助来推动人居环境改善。然而，实际操作中，基层行政机构的政策制定潜能受限，财力资源不足等因素对实现预定目标和推进农村环境治理的现代化构成了挑战。为了确保既定目标的达成，并促进农村环境治理的高效现代化进程，迫切需要深化基层治理结构的能力建设，强化其在环境整治中的主导作用。

（二）协同治理

协同治理与政治在目标和策略上呈现出显著差异。整治往往侧重于短期的、应急性的解决方案，而治理则强调长期性和实效性，致力于构建持久且可持续的改进框架。本文所探讨的协同治理，特指在政府引导下，多元力量如企业、非政府组织等深度介入美丽乡村的构建过程。它们联手调动各类资源，通过综合性的策略应对农村环境挑战，如水质问题和垃圾分类，旨在优化农村生活环境，提升其自然、物质和人文环境的整体品质。这种治理模式旨在重塑人与自然、社区间的和谐共存关系，实现一种深层次的、系统性的管理转型。在实践中，农村人居环境的协同治理参与者涵盖了政府、企业、社区组织、村干以及广大村民，共同构成了这一变革的重要动力。

三、农村人居环境整治中的协同治理现状

（一）青海省平安区基本情况

青海省平安区总面积731平方公里，辖5镇3乡，111个行政村，7个社区。2023年底人口12.19万，共有汉、回、藏、羌、土、黎、白、苗、壮、侗、土家等15个民族，其中少数民族占总人口的26.04%。在经济方面，2023年度平安区实现了显著的增长。全年地区生产总值达到985.6亿元人民币，同比增长4.1%。其中，第一产业贡献了69.9亿元，增长4.3%，农业和林业牧渔业产值稳步提升，达到了110.9亿元，增幅为4.45%；第二产业表现出色，产出额为480.5亿元，增长高达9.6%，制造业和建筑业发挥了关键作用；然而，第三产业略显波动，产值为435.2亿元，同比下滑1%。投资活动也相当活跃，全年全社会固定资产投资总额达到了585.5亿元，财政收入方面，一般公共预算收入为22.1亿元。社会消费品零售总额达到了218.9亿元，反映了当地消费市场的活力。居民收入水平稳步提高，城镇常住居民人均可支配收入达到37,641元，农村常住居民人均可支配收入则为14,816元，显示出城乡发展的均衡态势。

（二）青海省平安区农村人居环境整治中的协同治理现状

1.构建组织领导体系

从多元管理和协同治理的理论视角来看，农村生活环境的改善并非孤立的项目，而是一个综合性的任务，要求多个部门联合行动，共同致力于农村环境的改善，避免各自独立行动或单打独斗。鉴于此，平安区设立了专门的区级农村人居环境整治工作领导小组，由区委书记和区长直接领导，区委副书记和副区长共同负责管理机制。该小组下设办公室（设于平安区委办），其职责包括制定整体策略、分配关键任务、调解重大问题以及监督执行情况。为了优化农村人居环境整治的职能配置，区农业农村局增设了相应岗位和人员编制，从各部门和乡镇抽调精英，成立了“环境重塑办公室”。这个办公室由区委副书记主管日常运作，主要负责协调、推进治理工作，实施监督评估。这样的安排强化了工作的指导和支持，有助于充分发挥绩效考核的引导作用，确保项目控制的有效性和考核机制的有力执行，从而彰显出农村人居环境整治工作的整体推进重要性。

2.多方联动、分村推进旱厕改造

自2024年以来，平安区秉持“小厕所、大民生”的核心理念，将农村环境提升与乡村振兴战略紧密结合，视旱厕革新为增进民众生活品质的关键项目。他们遵循问题导向，实施差异化策略，严守质量标准，坚定地投入到这场针对户外旱厕改造的深度战役中。各部门，特别是街道办事处与农业科学、卫生创建部门，形成了紧密的合作机制，确保旱厕改造工作的细致执行和全面覆盖。针对各村庄独特的旱厕改造需求，他们积极筹集资金，成功获取了22.5万的市级改造基金。到目前为止，已经启动了75个改造项目，其中已有45座竣工。他们强调创新，致力于打破旧思维，强化公众的认识。为了使旱厕改造深入人心，乡镇街道和区农科局运用多元化的传播手段，如广播、社交媒体、传单、横幅、便携式扩音器以及上门宣传，大力宣传创建国家卫生城市的重要性以及旱厕改造的益处。他们持续引导民众积极参与和支持，让提升卫生环境的意识贯穿改造工作的始终，从而形成全社会共同参与、共建共享的良好氛围。

3.积极引导群众处理生活垃圾

为了全面强化平安区农村环境的生活垃圾管理，尤其是针对生活垃圾处理的薄弱环节，该地区采取创新举措，启动了农村小型垃圾焚烧处理项目。2021年，继沙沟乡桑昂村的成功试点后，又斥资300万在三合镇祁新庄村、古城乡总门村、巴藏沟乡尔官村和石灰窑乡窑庄村增设四座小型焚烧设施，这些举措旨在推动垃圾分类的广泛实践，减少垃圾运输负担，并优化居民的生活环境。如今，平安区已构建起稳固的农村生活垃圾管理体系，即“户清理、村集中、乡运输、区处置”，确保各类垃圾得到有效收集和运输，对关键区域实施严格监管。同时，该地区积极融合传统与现代技术，加大了农村废弃物治理的投入，如在各乡镇街道部署垃圾分类、收集、转运及终端处理设施，配备了完善的环卫设备，如垃圾车、垃圾箱等，保持农村环境卫生的常态维护。在此背景下，平安区鼓励公众参与，启动了可回收垃圾积分奖励计划。通过设立“生活垃圾积分兑换”，以爱心服务的形式激励居民参与垃圾分类，提升他们的环保意识和卫生习惯。这一系列措施共同推动了农村生活垃圾分类和总量的减少，实现了环境效益和社会效益的双重提升。

四、农村人居环境整治中的协同治理存在的问题

（一）政府部门单一主导问题仍较突出

审视平安区的实际状况，目前农村人居环境整治的规划大多由乡镇政府主导，治理的阶段性目标设定、实施方案设计、管理团队构建以及成效评估均由乡镇政府全权负责。政府的身影贯穿于农村环境治理的各个环节，部分情况下甚至出现了过度集中的决策和执行。以平安镇的上滩村为例，尽管治理主体包括镇政府、村委会、当地企业和村民，但在实际操作中，各方基本遵循政府的指示，自身的职能并未得到充分施展。政府部门倾向于运用行政命令，这无形中给其他主体带来了压力，导致他们对主动开展工作持谨慎态度，既怕违背政府意图，又担心触及法规限制。问题的核心在于，过度依赖政府主导的治理模式急需改变，否则将阻碍治理成效的实现。在回应问题1“您认为当前各主体在平安区农村人居环境协同治理过程中存在哪些问题？”时，有198人选择了“政府部门包办一切”，占总数的83.54%。

（二）企业主动参与治理动力不足

在农村人居环境的多边治理框架中，企业理应扮演不可或缺的角色，凭借其深厚的环保责任感、前瞻性的管理策略以及务实的实践行动。然而，调查数据显示，企业的实际参与度并未达到预期。当被问及问题2“您是否涉足平安区农村环境整治项目？”时，尽管总共有128人选择了“部分参与”与“全程参与”，但其中仅有5名企业员工，仅占3.90%的比例。进一步探究，“您是否积极投身于平安区农村环境协同治理？”的问题中，61名表示不愿参与的人群里，企业员工就占据了8人，占调查中28名企业代表的28.6%，这显示出主动担责并积极参与治理的企业群体仍显稀少。同样引人关注的是，当被询问问题3“您如何看待当前各方在平安区农村环境协同治理中的挑战？”时，高达156人（占比65.82%）指出企业参与度的缺失是一个主要问题。这清楚地揭示出，尽管期望企业在农村环境改善中发挥关键作用，但实际上面临的挑战和期待之间的差距仍然显著。

（三）村民在协同治理中参与率不高 

在农村人居环境治理的进程中，当地居民扮演着至关重要的角色，他们既是可能享受到环境改善最大利益的一方，也可能成为环境恶化的主要制造者和污染受害最深的群体。以当前平安区的情况为例，村民们尚未充分投身于环保行动之中。根据问卷调查，当被问及问题4“您是否参与过平安区农村人居环境治理？”的问题时，有109位受访者，即45.99%的人选择了“没有参与”，其中45人，占这部分人群的41.3%，明确表示未参与。村民们对改善陈旧生活习惯的积极性不足，对健康文明生活方式的理解有限，环保观念淡薄，乱扔生产生活垃圾的现象较为常见。尽管政府主导的强力整治短期内能看到一些效果，但一旦管控放松，问题往往会卷土重来。在回答问题5“您认为下列哪些是平安区农村人居环境治理的主要责任主体？”时，128人（54%）认为是政府部门；23人（9.7%）选择企业；28人（11.81%）认为是社会组织；25人（10.55%）选择村干部；33人（13.92%）选择村民，这其中有相当一部分是村民自身。

（四）村两委参与治理作用发挥不够

分析本次调研，关于问题6，询问“您是否乐意积极参与平安区农村生活环境的联合治理？”选择“非常乐意”和“乐意”两个选项的受访者共有116位，其中包含17名村干部，占村干部总数41人的41.46%。相反，61位表示“不愿参与”的人群中，有7名是村干部，占村干部总数的17.07%。这表明，村干部在治理中的主动性相对较高。然而，在问题7中，当问及“您觉得哪些主体在平安区农村环境协同治理中表现出色？”时，仅有23人选择了“村干部”，占比仅为9.70%。这显示出，大多数人并不认为村干部的作用得到了充分展现。在面对问题8“您认为目前各主体在平安区农村环境治理中存在什么问题？”的问题时，有176人指出“村干部参与治理的积极性不足”，这一比例高达74.26%。

五、农村人居环境整治中的协同治理问题成因分析

（一）政府部门职能转型执行不到位

在改善农村生活环境的过程中，应倡导多元主体的合作，各司其职，互补优势，构建高效有力的管理框架。然而，根据对平安区的研究，当前的局面尚未彻底打破政府单一领导的模式。企业的积极参与、村干部的主动作为以及村民的贡献尚未得到充分激发，他们大多仅能扮演辅助管理的角色。现实中，政府仍过于侧重GDP的增长，工作的优先级和投入程度往往受绩效考核的影响。政府部门对短期内可见成效的建设项目更感兴趣，而对于公共卫生设施的安全性、垃圾分类的实际效果等重要问题关注不足，甚至忽视提升环境管理服务的质量。这种情况在某种程度上解释了平安区某些农村地区环境治理效果不明显、长期机制缺失等问题的原因。

（二）企业社会责任感不强

企业运营与环境管理之间存在着密切且微妙的联系，任何疏忽都可能导致环境遭受无法挽回的损害。然而，根据调查，不少企业的社会责任意识显得薄弱。在回答问题9“您是否认为农村人居环境联合治理与您息息相关？”的问题时，竟有30人选择了“不相关”或“非常不相关”，其中12人是企业代表。这种倾向性表明，一部分企业受利益驱动，面对水资源保护、空气清洁、土壤保养等环保行动，常抱有侥幸心理，甚至试图规避应有的治理义务。究其原因，部分企业管理者可能并未充分认识到环境治理的重要性。此外，农村地区的环保工作由于规模效益低、治理成本高、投资回报期长、盈利水平相对较低，使得很多企业对此类投入望而却步。

（三）村民环保意识不高

在平安地区的乡镇工作中，面临着相当大的挑战，许多村民普遍抱有过度依赖政府的心态，无论是推进事务还是解决问题，首选都是寻求政府的帮助。这一情况源于农村家庭主要由体弱多病的老人和儿童组成，他们专注于基本的农业生产和日常生活，无力分心参与环境治理工作。此外，根深蒂固的农村生活习惯难以改变，导致垃圾随意丢弃、污水任意排放的问题持续存在。部分村民对整治活动的配合程度不足，尤其是面对可能触及个人利益的情况，往往会索要赔偿，甚至煽动群体事件，干扰整治工作的正常进行。在回答问题10“你是否愿意积极参与平安区农村生活环境的联合治理？”时，有61位受访者表示不愿意，其中高中及以下学历的村民占32人，比例高达52.46%。这61人中，60岁以上的村民有42人，占比68.85%，而这42人中有33位是村民，鲜明地反映出低学历和高龄的村民在农村环境共治中表现出的积极性较低。

（四）村两委干部的组织主动性不足

为了确保农村生活环境改善政策的有效实施，关键在于基层政府及工作人员的积极参与和推动。鉴于整治任务繁多且复杂，基层干部面临着巨大的压力和有限的资源，他们可能形成一种观念，认为环境整治只是响应上级指示，只需暂时达标即可，因此整治行动往往在各级检查时才匆忙展开，日常维护仅限于表面清洁。在这种心态影响下，村领导缺乏激发农民共同参与的积极性，他们认为告知农民相关政策就已足够，无需深入参与。在传播政策信息时，由于村干部的能力限制，常常采取机械地读稿方式，或者过于简化信息，导致村民虽然了解到政策存在，但对其背后的含义和自身能发挥的作用一无所知，这使得一些农村环境整治项目未能得到农民的理解，进一步削弱了他们的参与意愿。

六、农村人居环境整治中的协同治理问题解决对策

（一）转变政府职能 

在农村生活环境整治的实践中，基层政府的角色定位正确与否直接影响到其职能划分的明确性和职责执行的效率。因此，基层政府在这一过程中必须积极转型，从旧有的全面控制型和指令型模式转向以服务为导向、现代化的管理模式，以确保政府功能的有效实施。同时，应依据农村地区环境的实际情况和各个部门的特定职能，精确设定各部门在治理中的具体角色，以此梳理清楚部门与治理主体之间的权力和责任分配，增强各部门和主体间的协同合作，落实治理责任，从根本上改变政府过度干预或职能混乱的情况。基层政府需加速构建角色分明的政策框架，扮演引导性的核心角色，从“领导”角色转变为“指导”角色，避免包揽一切，全面管理。

（二）加强环境治理政企互动

要激发企业和社会资本投身农村环境改善的热情，关键在于政策的驱动效应。地方政府应首先深化对本土农村环境现状的深入探究，然后设计出具有竞争力的激励机制，增强支持力度。例如，可以通过给予环保企业税收减免、优化融资途径、提供财政补贴、引入专业顾问团队以及设立荣誉制度等方式，逐步构建并壮大参与市场的动力源。这种策略旨在直接将企业转化为农村环境治理的主要责任主体，鼓励他们以行动证明价值。为了确保“有作为者必有所得”，地方政府应积极奖励那些在农村环境整治中扮演重要角色的企业。在税收政策上，如增值税、城市建设税、印花税和城镇土地使用税等领域，实施优惠政策，使企业在贡献社会的同时也能感受到实实在在的经济利益。这种税收优惠将促使企业更积极主动地投入环境改善，体验到成本节约带来的成就感，从而在实现自身发展的同时，也推动了地方政策目标的达成，形成政府与企业合作的多赢局面。

（三）增强村民的环保参与意识

平安区农村正在经历深刻的转型，老龄化加深，人口外流问题日益突出，村民们普遍具备较低的文化素质，传统观念根深蒂固，对于环境保护的认知和行动力尚显不足。尽管老年人和妇女成为主要的参与者，但他们的创新思维和接纳新知的能力有限，对改善生活环境的主动性和积极性有待提高。要想推动农村环境整治的高效实施，依赖于全体村民的积极参与，关键在于采取切实可行的策略，如制定明确的行为规范，通过村规民约和倡议书的形式，强化社区成员的责任感，并辅以激励机制，鼓励多方合作，共同构建和谐的共治氛围。首要任务是强化村民的环保意识，基层政府和村民自治机构应充分利用乡村公共设施，如公告栏和文化活动中心，普及环保政策和环境改善的实际效益，让村民深刻理解环保的重要性。同时，应着重提升村民参与环境治理的积极性和技能，通过定期的培训活动，明确他们在环境整治中的角色和职责，增强他们的主人翁精神，激发他们主动投入环保行动。最后，教育是长期且根本的解决方案，特别是针对青少年的环保教育至关重要。学校应当成为环保理念的传播者，通过课堂教育和实践活动，让学生从小就树立起保护环境的意识，为未来的可持续发展奠定坚实的基础。

（四）精准定位村委会的组织职能

在平安区农村人居环境协同治理中，村委会扮演着至关重要的纽带角色。作为政策传导的第一站，它迅速获取并传达各级政府关于乡村环境改善的最新策略和动态。为了实现有效协同治理，村委会需要重新定义其在这一进程中的职能定位，首先，村委会应强化与村民的互动，确保政策透明度，通过定期的信息分享，使村民们充分理解并参与到村庄事务的管理中来。其次，村委会应积极倡导和组织村民参与本地的环境整治行动，与政府的环境保护项目紧密协作，甚至将环境保护条款融入村民公约，以此确保治理措施的落地执行和长期效果。

七、结论

综上所述，通过本文分析可知当前农村人居环境整治中协同治理存在的问题主要有政府部门单一主导问题仍较突出、企业主动参与治理动力不足、村民在协同治理中参与率不高、村两委参与治理作用发挥不够；这主要是由于政府部门职能转型执行不到位、企业社会责任感不强、村民环保意识不高、村两委干部的组织主动性不足；基于此提出了转变政府职能、加强环境治理政企互动、增强村民的环保参与意识、精准定位村委会的组织职能四方面解决对策。

 

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